Цикл принятия политического решения

Если же обратиться к первым стадиям процесса публичной политики, то здесь уже можно, на наш взгляд, говорить об относительно меньшей роли властных структур. Так, на стадию выявления проблем у государственных органов и органов МСУ как правило не хватает ни средств ни времени («хватило бы сил с уже выявленными проблемами разобраться!»). На этой стадии наиболее эффективной может оказаться роль НКО, так как именно эти организации могут раньше всех почувствовать те социальные проблемы их членов, которые не стали еще предметом внимания ни власти ни общественного мнения. Эксперты, опираясь на научное знание, также могут поднимать проблемы, не видимые обыденному знанию. Примером здесь могут служить Доклады Римскому клубу.

На стадии поиска вариантов решения наибольшая роль будет принадлежать уже экспертному знанию, при этом роль лидеров НКО также может быть достаточно заметной. На этой стадии, на стадии поиска решении уже признанных актуальными проблем, достаточно активно включаются уже и государственные структуры, в том числе и путем выделения ассигнований на научные исследования. На третьей стадии, стадии выбора вариантов решения и лоббирования, снова возрастает роль неправительственных организаций, в числе которых можно рассматривать и ассоциации бизнеса.

3. Инновационные решения власти (на примере работы Нельсона Полсби)

Внимание исследователей привлекали до сих пор преимущественно глубокие, социальные и политические изменения, к которым относятся прежде всего революции, либо радикальные трансформации, повлекшие распад советской системы как в СССР, так и в странах Восточной Европы [2]. Однако не меньшее, а может быть, и большее значение играют и небольшие, эволюционные изменения, приводящие к появлению в тех или иных странах новых социально-политических институтов и практик.

К числу немногих работ, анализирующих именно такие процессы, относится работа известного исследователя работы Конгресса США Нельсона Полсби, посвященная детальному анализу появления в американской политической жизни целого ряда новых институтов и практик как во внутренней, так и во внешней политике. Среди инноваций во внутренней политике можно назвать систему медицинского страхования для пожилых, гражданский контроль над ядерной энергетикой, национальный научный фонд, совет экономических советников; среди инноваций во внешней политике – Корпус мира, Доктрина Трумэна, запрещение ядерных испытаний. Временной лаг между возникновением идеи инновации и ее реализацией в практике публичной политики был самым разным – так, например, для принятия решения о гражданском контроле над ядерной энергетикой потребовалось всего два года – с 1944 по 1946, для решения о создании Национального научного фонда – пять лет – с 1945 по 1950 г., а для запрещения ядерных испытаний – семнадцать лет – с 1946 по 1963 г.

В результате изучения им было выделено два типа возникновения таких инноваций – «острый», когда между появлением идеи и принятием политического решений проходит относительно мало времени, и «инкубационный», когда этот период может длиться десятилетия. Инновации первого типа характеризуются относительно ограниченными конфликтами, когда критерии решения относительно свободны от партийной идеологии и от популистской риторики для народа. Инкубационные инновации созревают медленно, изначально нет общего понимания даже существования проблемы. Понимание существование проблемы зарождается медленно и достаточно далеко (в социальном, временном и даже физическом плане) от группы ЛПР – среди общества, среди университетских ученых и не-университетских исследователей, технических специалистов групп интересов, правительственным ведомств и т.д. Инкубированные инновации часто начинают свой путь в программах политических партий, в национальных партийных платформах и речах сенаторов и понемногу становятся предметом слушаний в конгрессе [3].

Приведем здесь цитату из заключения книги Нельсона Полсби, мысли которого, как мы увидим далее, имеет самое непосредственное отношение к развитию института омбудсмана в разных странах: «В завершении я должен отметить существование иногда большого временного лага между появлением идеи инновации и ее реализацией. Исходя из этого, я считаю, что надо отдавать должное не только тем персонам и событиям, которые сотрясают лодку, что увеличивает давление на лиц, принимающих решение, с целью заставить их действовать, но также и тем личностям, которые серьезно размышляют над проблемами, кто ищет и находит альтернативы, а также тем, кто сохраняет жизнеспособность этих альтернативных решений и их самих для возможного будущего использования лицами, принимающими решения. Эти относительно незаметные фигуры – изобретатели, адапторы, антрепренеры политик, брокеры, инкубаторы – являются менее признанными, чем они этого заслуживают, и задачи, которые они решают, являются менее понимаемыми, чем они этого стоят» [4].

Характеризуя этих людей – «носителях инноваций» Нельсон Полсби пишет в другой своей работе: «Это люди, которые специализируются в обществе на задачах игры с идеями и выпусканием их в воздух: профессора, эксперты групп интересов». При этом подчеркивается, ,что эти люди не являлись исключительно интеллектуалами. Иногда они не делали ничего кроме как творчески заимствовали нечто из повседневного опыта, что было просто недоступно для обычных политиков и бюрократов в их ежедневной текучке [5]. Этот опыт часто принадлежит к другим странам, поэтому для развития социальной политики крайне важно наличие нескольких человек, которые черпают вдохновение из того или иного или иного зарубежного опыта.

4. Понятие «окна возможностей» в политических решениях (на примере появления института омбудсмана в Великобритании)

Работа Нельсона Полсби стала методической основой для исследования Вильяма Гвина, посвященной изучению особенностей возникновения и распространения института омбудсмана в англо-говорящих странах [6]. Так как эта работа самым непосредственным образом качается настоящего исследования, мы остановимся на ней подробнее.

Как отмечает Вильям Гвин, процессы выработки предложений новых политических программ (институтов) достаточно новы для политической системы. Они включают лиц (инноваторов политических практик), которые оказываются осведомленными об идеях, практиках или институтах, до этого неизвестных в политической системе, лиц, разрабатывающими благоприятные условия для реализации этих инноваций, а также лиц, предлагающими их для рассмотрения или адаптации, (возможно, в несколько модифицированном виде) для действующих следом лиц, принимающих решения.

В начале своей работы автор формулирует ряд вопросов об обстоятельствах появления и развития политических (policy) инноваций, которые являются, по сути, программой для этого или подобных исследований. «Каковы условия, при которых некоторые люди предлагают «политики», не известные ранее в этой политической системе? Имеют ли эти инноваторы характеристики, отличные от остальных людей этого общества? Как предложение инновации зависит от конкретной индивидуальной истории ее создания? Как адаптация инновации лицами, принимающими решение, зависит от способа предложения? Каково взаимоотношение между конкретным временем предложения инновации и ее принятием соответствующими ЛПР?» [7]

Вильям Гвин подробно рассматривает обстоятельства появления института омбудсмана в Великобритании, показывая, в частности, как эффективно использовано было «окно возможностей», появившееся в Великобритании в середине 60-х для появления этого института.. Приведем здесь сформулированный автором список условий для успешного внедрения инновационной практики в общественно-политической жизни:

1. Восприятие социальной потребности

2. Приговор, признание существующей политики (public policies) как неадекватно удовлетворяющей социальной потребности.

3. Осведомленность о политической институте или практике (public policy), не предлагавшейся до этого в политической системе

4. Признание инновации как эффективного средства для удовлетворения потребности при некоторых условиях

5.Признание,что эти условия существуют в данном обществе

6.Признание, что инновация предпочтительна или совместима с иными релевантными политиками (policies)

7. Сообщение об инновации другим для ее обсуждения

Как отмечает Вильям Гвин, эти условия могут возникать и в иной последовательности. Так, например, условия 3 и 4 могут возникнуть первыми и повлиять на возникновение 1-го, 2-го и 5-го условий.

Ссылки:

1. К.В. Марков. Государственный контроль. – М. : Известия, 2004. – 402 с.

2. См., например: Штомпка П,, 1996, Эйзенштадт Ш. Революция и преобразование в обществе. М.: Аспект-Пресс, 1999. – 416 с.

3. Polsby Nelson W. Political Innovation in America. The politics of policy Initiation. – New Haven and London: Yale University Press, 1984. – 185 p.

4. Там же, с. 174.

5. Polsby Nelson/ Policy initiation in the American Political Systen.- In Irving L.Horowitz (Ed), The Use and Abuse of Social Science. 2 nd Edition (New Brunswick: Transaction Books, 1975), pp. 65,66

6. Gwyn, Willam B. Ombudsman Policy Innovation in the English-speaking world. (Research Report – Institute of Governmental Studies, Univ. of California; 80-2) – Berkeley: Univ. of California, 1980. – 51 p.

7. Там же, с. 2.